Het Hof van Justitie van de Europese Unie (“Hof”) heeft een arrest (“het EDP-arrest”) gewezen over de motiveringsplicht voor de vaststelling van selectiviteit door de Europese Commissie (“Commissie”) in een besluit van de Commissie om een formele onderzoeksprocedure in te leiden (het “inleidingsbesluit”).
Het arrest draait om een Spaanse milieustimuleringsmaatregel. Het Gerecht kwam in eerste aanleg tot het oordeel dat deze maatregel selectief was en dat het inleidingsbesluit van de Commissie voldoende gemotiveerd was. Het Hof oordeelde echter dat de Commissie onvoldoende heeft onderbouwd waarom er sprake is van selectiviteit. Het besluit van de Commissie moet duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking brengen waarom zij van mening is dat de betrokken maatregel staatssteun kan vormen. In deze blog bespreken wij het arrest en de praktische implicaties ervan voor de motiveringsverplichting van de Commissie in staatssteunprocedures en de rechten van verdediging in deze procedures.
Bewijslast staatssteunrecht
Een maatregel kwalificeert als staatssteun wanneer er met overheidsmiddelen op selectieve basis een niet-marktconform economisch voordeel wordt verstrekt aan een onderneming welke een economische activiteit verricht. Daarbij is van belang dat de maatregel de mededinging (in potentie) vervalst en (dreigt te) leiden tot een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer in de EU. Een belangrijk onderdeel van het staatssteuncriterium is dus de selectiviteit van een maatregel. Om aan dit criterium te voldoen, moet een maatregel bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigen. Het idee achter het selectiviteitscriterium is dat het gebruikt kan worden om onderscheid te maken tussen maatregelen die de interne markt verstoren en maatregelen die dat niet doen.
De Commissie is op grond van artikel 296 van het Werkingsverdrag (“VWEU”) verplicht om haar besluiten voldoende te motiveren. Voor besluiten die steunmaatregelen verenigbaar met de interne markt verklaren op basis van artikel 107, lid 3 VWEU geldt dat de Commissie een ruime beoordelingsbevoegdheid heeft. Deze beoordelingsbevoegdheid vloeit onder andere voort uit de inherent complexe economische en sociale beoordeling die ten grondslag ligt aan het besluit.
Bij het beoordelen van mogelijke staatssteunmaatregelen moet de Commissie de redenen vermelden waarom zij van mening is dat er (geen) ernstige problemen bestaan met betrekking tot de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de interne markt. De eisen waaraan de motivering moet voldoen, hangen af van de omstandigheden van de zaak. De motivering hoeft niet op alle relevante feitelijke en juridische punten in te gaan. Alleen de punten die van essentieel belang zijn hoeven te worden vermeld. Wanneer een besluit een vaste lijn van eerdere besluiten volgt, kan de motivering ervan beknopt worden weergegeven. Wel is van belang dat de redenen die aan het besluit ten grondslag liggen, duidelijk worden vermeld in het besluit. Indien een motivering ontoereikend wordt geacht, zal het Hof het besluit nietig verklaren.
Volgens het Hof dient de motiveringsplicht twee specifieke doelen. Ten eerste stelt de motivering de bevoegde rechter in staat zijn bevoegdheid uit te oefenen om de wettigheid van een besluit te toetsen. Ten tweede moet een individu dat door een besluit wordt geraakt voldoende informatie krijgen om te kunnen bepalen of het besluit gegrond is. Dit om zo een afweging te kunnen maken het besluit al dan niet aan te vechten.
Selectiviteit
De selectiviteit van een maatregel kan worden vastgesteld indien er onderscheid wordt gemaakt tussen marktdeelnemers die zich, gelet op het doel van de maatregel, in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden, welk onderscheid niet wordt gerechtvaardigd door de aard en de opzet van het betrokken stelsel. Hoe deze toets in de praktijk uitwerkt, volgt niet uit het Verdrag of uit de Mededeling van de Commissie. Wel is het Hof duidelijk dat de Commissie bij de beoordeling van de vergelijkbaarheid van ondernemingen haar bevindingen voldoende moet motiveren om een volledige rechterlijke toetsing mogelijk te maken. Het argument dat automatisch aan de selectiviteitsvoorwaarde wordt voldaan indien een maatregel uitsluitend voor een bepaalde economische sector of voor bepaalde ondernemingen geldt, kan daarom niet worden aanvaard. Ook een enkele afwijking van de referentieregeling is onvoldoende om selectiviteit vast te stellen. De Commissie moet echt aantonen dat een maatregel een verschil creëert tussen ondernemingen die zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden.
Aanleiding arrest
Het arrest heeft betrekking op een geschil over een Spaanse milieustimuleringsmaatregel ten behoeve van Spaanse steenkolencentrales. Alle Spaanse elektriciteitscentrales ontvingen van 1998 tot 2011 op diverse manieren steun. Deze steun gold niet voor centrales die elektriciteit produceerden uit hernieuwbare energiebronnen, aangezien zij voor een afzonderlijke regeling in aanmerking kwamen. In 2011 werd de regeling uitgebreid tot steenkolencentrales die vóór de inwerkingtreding van de regeling ook andere milieuvriendelijke investeringen hadden gedaan om hun uitstoot te verminderen.
De Commissie stelde een onderzoek in naar de Spaanse maatregel. Naar aanleiding van dit onderzoek nam de Commissie een inleidingsbesluit waarin zij tot de voorlopige conclusie was gekomen dat de maatregel staatssteun vormde, waarvan zij betwijfelde of deze steun met de interne markt verenigbaar was. In haar definitieve besluit stelde de Commissie de selectiviteit van de maatregel vast. Zij gaf daartoe aan dat de regeling alleen openstond voor elektriciteitscentrales die steenkool als belangrijkste brandstof gebruikten.
Algemene opmerkingen Hof
Het Hof geeft aan dat een inleidingsbesluit een samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten van de beoordeling van een maatregel moet bevatten. Het moet een eerste beoordeling van de Commissie omtrent de steunverlenende aard van de betrokken overheidsmaatregel omvatten, evenals de redenen waarom wordt getwijfeld aan de verenigbaarheid van de maatregel met de interne markt. Dit besluit heeft bovendien autonome rechtsgevolgen, in het bijzonder wat de opschorting van de onderzochte maatregel betreft. Zo mogen nationale rechterlijke instanties geen beslissingen nemen die in strijd zijn met een dergelijk besluit van de Commissie, ook al heeft dit besluit een voorlopig karakter. Het inleidingsbesluit is dus geen maatregel waarvoor een lichtere of oppervlakkige motiveringsplicht geldt.
Essentieel voor een inleidingsbesluit is dat zij de betrokken lidstaat en de andere belanghebbenden in staat stelt hun opmerkingen over de analyse van de Commissie te delen. Hoewel de analyse een voorlopig karakter heeft, dient de Commissie duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking te brengen waarom zij van mening is dat de betrokken maatregel staatssteun kan vormen.
Bevindingen Hof
Het Hof oordeelde dat de Commissie onvoldoende had aangetoond dat er sprake was van selectiviteit. De Commissie was verplicht om uiteen te zetten waarom de maatregel bepaalde ondernemingen bevoordeelde ten opzichte van andere ondernemingen die zich in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevonden. Het is niet zo dat het voorbarig is om in de fase van het inleidingsbesluit een motivering van de vergelijkbaarheid van de situaties te verlangen. De Commissie had niet uiteengezet waarom de in de nationale regeling vermelde steenkolencentrales zich in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevonden ten opzichte van andere centrales die niet in aanmerking kwamen voor deze maatregel.
Het enkele bestaan van een concurrentieverhouding tussen de begunstigden van de maatregel en andere elektriciteitsproducenten, kan niet volstaan om selectiviteit aan te nemen. Dit verklaart namelijk niet per definitie waarom de situaties van de centrales die voor de maatregel in aanmerking komen, vergelijkbaar zijn met de situaties van de centrales waarvoor de maatregel niet geldt.
De inhoud van het besluit in zijn geheel kan geen alternatief vormen voor het ontbreken van een specifieke analyse naar de vergelijkbaarheid van de centrales die voor de maatregel in aanmerking komen en centrales waarvoor de maatregel niet geldt. De Commissie heeft dus niet voldaan aan het motiveringsvereiste uit artikel 296 VWEU, aangezien zij niet uiteengezet heeft waarom de maatregel bepaalde ondernemingen of producties bevoordeelt ten opzichte van andere ondernemingen die zich in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden. Het Hof aanvaardt daarom het beroep, vernietigt het arrest van het Gerecht en verklaart het besluit van de Commissie nietig.
Gevolgen
Het EDP-arrest maakt duidelijk dat de Commissie haar besluiten, ook als het inleidende besluiten betreft, goed moet motiveren. De Commissie komt niet weg met alleen een summiere beoordeling van de selectiviteit van een maatregel in de eerste fase van het onderzoek. De algemene beginselen inzake motivering uit artikel 296 VWEU zijn dus ook van toepassing op het inleidingsbesluit. Hoewel er verschillen zijn in de functie en inhoud tussen het inleidingsbesluit en het besluit tot beëindiging van de procedure, dient het inleidingsbesluit een duidelijke uitleg te bevatten van de redenen die de Commissie heeft om aan te nemen dat een maatregel steun inhoudt.
In het inleidingsbesluit moeten de relevante feiten en rechtspunten worden benoemd, inclusief een eerste staatssteunbeoordeling van de maatregel en de redenen voor twijfel omtrent de verenigbaarheid ervan met de interne markt. Het inleidingsbesluit moet dus ook al een selectiviteitsanalyse bevatten waarbij de vergelijkbaarheid van de situatie van de begunstigden van de maatregel en die van vergelijkbare ondernemingen wordt bekeken. Hierbij moet het discriminerende effect van de maatregel worden aangetoond. Dit is een complexe taak die tijd en capaciteit vergt. Een fout in de vaststelling van de selectiviteit tast echter noodzakelijkerwijs de geldigheid van het gehele onderzoek aan.
Het EDP-arrest heeft tot gevolg dat de rechten van verdediging in het kader van het Europees staatssteunrecht worden verstevigd. Partijen die betrokken zijn bij staatssteunprocedures binnen de Europese Unie zullen nu volledigere informatie ontvangen die het voor hen mogelijk maakt zichzelf beter te kunnen verdedigen binnen deze procedures.
Deze blog is nader uitgewerkt in een artikel van Bas van Os voor het Tijdschrift voor Staatssteun.
Volg Maverick Advocaten op LinkedIn
