Innovatiegericht aanbesteden is de afgelopen jaren meer en meer in de belangstelling komen te staan. Waar het Nederlandse kabinet in 2011 slechts 2,5% van het overheidsbrede inkoopbudget wilde besteden aan innovatiegericht inkopen, is eind 2020 een motie ingediend om innovatiegericht inkopen juist te bevorderen en daarover expliciet streefcijfers vast te stellen. Voormalig staatssecretaris Keijzer van Economische Zaken en Klimaat heeft dan ook begin 2021 een pleidooi gehouden voor innovatiegericht aanbesteden en daarbij de positieve aspecten toegelicht. Volgens Keijzer draagt innovatiegericht inkopen bij aan het oplossen van maatschappelijke problemen en heeft het positieve neveneffecten op de economie. Ook de Europese Commissie meent dat innovatiegerichte aanbestedingen het (economische) herstel van de Europese Unie na de coronacrisis kunnen bevorderen. Verder draagt innovatiegericht aanbesteden bij aan de transitie naar een duurzame en digitale Unie. Niet zo gek dus dat er vanuit inkoperszijde een toenemende interesse bestaat in deze manier van aanbesteden. Om handvatten te bieden aan overheidsinkopers en innovatiegericht aanbesteden te stimuleren, presenteerde de Europese Commissie op 18 juni 2021 de Richtsnoeren inzake innovatiegericht aanbesteden.
Maar let op: innovatiegericht aanbesteden is niet hetzelfde als innovatief aanbesteden. Bij innovatiegericht aanbesteden gaat het om het uiteindelijke resultaat, de innovatieve oplossing. Bij innovatief aanbesteden gaat het om het innovatief inrichten van de aanbestedingsprocedure door de aanbestedende dienst. Een combinatie is wel mogelijk: er wordt dan een innovatief aanbestedingsproces gebruikt om een innovatiegerichte oplossing in te kopen. In deze blog zal worden gefocust op innovatiegericht aanbesteden en worden de Europese richtsnoeren verkend.
Doel van de richtsnoeren
In 2014 heeft de Commissie bij de invoering van de nieuwe Aanbestedingsrichtlijnen (Richtlijn 2014/23/EU, Richtlijn 2014/24/EU en Richtlijn 2014/25/EU) het aanbestedingskader al aangepast op de toen spelende technologische ontwikkelingen, economische trends en de maatschappelijke interesse in duurzame overheidsuitgaven. Zo werd de mogelijkheid van het innovatiepartnerschap geïntroduceerd (artikel 31 Richtlijn 2014/24/EU). Een innovatiepartnerschap bestaat uit drie fases: i) mededingingsfase, ii) onderzoeks- en ontwikkelingsfase en iii) commerciële fase.
- In de mededingingsfase omschrijft de aanbestedende dienst het probleem waarvoor een innovatieve oplossing wordt gezocht en de minimumeisen waar de oplossing aan moet voldoen. Hierbij worden net als bij een traditionele aanbesteding de meest geschikte partijen geselecteerd alsook de beste inschrijvingen.
- In de onderzoeks- en ontwikkelingsfase mogen deze gegunde partijen, ook wel “innovatiepartners” genoemd, de innovatieve oplossing realiseren. Deze oplossing kan zien op een product of dienst, maar ook op een proces-innovatie.
- Tot slot vindt in de commerciële fase de daadwerkelijke aankoop van de innovatie plaats. Zie voor meer informatie www.innovatiepartnerschap.info
Inmiddels zijn we een aantal jaren verder en is het belang van innovatiegericht inkopen alleen maar toegenomen. Het gaat niet meer alleen of met name om rechtmatig inkopen, maar ook of de inkoop kostenefficiënt en van goede kwaliteit is, en daarnaast een maximale sociale en ecologische impact heeft. Innovatiegericht aanbesteden is hét middel om deze doelen te bereiken en biedt kansen voor zowel overheid als innovatieve startups. De richtsnoeren zijn volgens de Commissie een inspiratiebron voor alle spelers die bij een aanbesteding betrokken zijn. In dat kader valt niet alleen te denken aan de inkopende overheidsinstantie en de inschrijvende ondernemingen, maar ook aan de eindgebruikers van de ingekochte oplossingen en de beleidsmakers die verantwoordelijk zijn voor het creëren van een gunstig regelgevend kader.
Voordelen innovatiegericht aanbesteden
Wat zijn nu eigenlijk de concrete voordelen van innovatiegericht aanbesteden? Momenteel wordt slechts de helft van de potentiële kracht van innovatiegericht aanbesteden gebruikt. Innovatiegericht inkopen is echter voordelig voor zowel inkopers als inschrijvende ondernemingen.
De Europese Commissie meent dat overheidsinvesteringen en innovatie de sleutelcombinatie zijn naar een groene, digitale en veerkrachtige economie en in een belangrijke mate kunnen bijdragen aan de uitvoering van de Europese Green Deal. De richtsnoeren lichten de voordelen toe aan de hand van verschillende voorbeelden. De overheid is bijvoorbeeld een belangrijke afnemer van zgn. “ruimtediensten”, zoals oplossingen op het gebied van openbare veiligheid (nooddiensten, rampenbestrijding, opsporing en grensbeheer) en op het gebied van kritieke infrastructuur en openbaar vervoer. Op deze gebieden kan goed worden geïnnoveerd; denk bijvoorbeeld aan autonome shuttles en slimme steden. Zie in dit kader ook het Europese project Pre-Commercial Procurement (PCP).
Verder kunnen innovatieve oplossingen ervoor zorgen dat dezelfde of zelfs betere resultaten worden gehaald tegen een goedkopere prijs. Daarnaast kunnen innovatieve oplossingen voorzien in een nieuwe behoefte of nieuwe verwachting waarvoor de bestaande oplossingen op de markt niet volstaan. Tot slot kan de overheidsdienstverlening publieksvriendelijker worden en meer voldoen aan de verwachtingen van de technologie- en milieugerichte burger. Het kan essentiële kansen bieden aan innovatieve startups die moeite hebben om door te breken in de bestaande markt.
Inhoud van de richtsnoeren
De richtsnoeren zijn onderverdeeld in vijf hoofdstukken. In elk hoofdstuk worden praktische tips gegeven die worden geïllustreerd aan de hand van diverse voorbeelden. In het eerste hoofdstuk wordt aandacht besteed aan het fenomeen innovatiegericht aanbesteden. Dat is in deze blog al aan bod gekomen.
In hoofdstuk 2 worden handvatten gegeven om een beleidskader op te zetten dat gericht is op innovatiegericht aanbesteden. Zo wordt gepleit voor een helder beleidsmandaat waarin een koppeling wordt gemaakt tussen verschillende beleidsdoelen die met innovatiegericht aanbesteden kunnen worden behaald. Hierbij kan gedacht worden aan duurzame groei, duurzame gezondheidszorg voor de vergrijzende bevolking en de bestrijding van klimaatverandering. Dit geeft instellingen de nodige handelingsbevoegdheid. Daarnaast wordt geadviseerd om klein en behapbaar te beginnen. De culturele en procedurele veranderingen die innovatiegericht aanbesteden met zich meebrengen, zullen namelijk niet allemaal van de ene op de andere dag kunnen worden uitgevoerd. Het advies is om, nadat de organisatie klaar is gestoomd voor innovatiegericht aanbesteden, snel op te schalen en ambities om te zetten in concrete acties (een actieplan) en verplichtingen. Zo worden verantwoordelijkheden aangesteld en is de organisatie klaar voor innovatiegericht aanbesteden. Daarbij is het wel van belang om betrokkenen aan de inkoopzijde juist op te leiden en voldoende vaardigheden aan te leren.
In het derde hoofdstuk wordt beschreven hoe innovatieve inschrijvers kunnen worden aangetrokken. Volgens de Commissie is dit een grote uitdaging. Ten eerste is het hierbij van belang dat aanbestedingsprocedures geschikt zijn en openstaan voor kleinere startups. Zij hebben vaker meer interesse in (het bieden van) innovatieve oplossingen. Dit vereist heldere communicatie met de betrokken marktpartijen, vooral omdat zij het niet gewend zijn om aan aanbestedingsprocedures mee te doen. Verder moeten de administratieve lasten worden verminderd en de (met name financiële) selectiecriteria worden versoepeld. Deze zijn vaak een belemmering voor kleine innovatieve startups. Ook kan worden gedacht aan het opdelen van de opdracht in percelen om deelname te vereenvoudigen en ook praktische randvoorwaarden zoals betalingsregelingen te versoepelen. Een tweede belangrijke overweging hierbij is het mobiliseren van innovatiemakelaars. Er is doorgaans weinig contract tussen innovatieve startups enerzijds en overheidsinkopers anderzijds. Innovatiemakelaars kunnen deze contacten leggen of versterken.
Zodra aanbestedingsprocedures zijn ingericht op innovatieve startups, willen inkopers natuurlijk ook daadwerkelijke innovatie aantrekken. Hoofdstuk 4 legt uit hoe. De Commissie benadrukt dat de eerste en belangrijkste stap ziet op het definiëren van de behoeften: wat is het probleem en wat zijn de verbeterpunten? Stel dat de Nederlandse overheid zou willen overstappen op een nieuwe cloud infrastructuur. Er kan dan bijvoorbeeld via interviews met werknemers een beeld worden verkregen van de wensen op gebied van capaciteit, mobiliteit en toegangsvoorwaarden. Vervolgens kan gekeken worden wat de markt te bieden heeft: is er een nieuwe trend of zijn er technologische voordelen te behalen? Marktconsultaties zijn hier uitermate geschikt voor. De richtsnoeren geven diverse handvatten bij het opstellen en doorlopen van marktconsultaties. Tot slot geven de richtsnoeren diverse opties voor innovatievriendelijke aanbestedingsprocedures, zoals de mededingingsprocedure met onderhandeling en de concurrentiegerichte dialoog, alsook het innovatiepartnerschap. Het hoofdstuk wordt afgesloten met enkele overwegingen om te voorkomen dat overheidsfinanciering (verboden) staatssteun oplevert. In de bijlagen bij de richtsnoeren bevinden zich nog modellen voor de uitnodiging van leveranciers en vragenlijsten voor marktconsultaties.
Richtsnoeren en de praktijk
De richtsnoeren dienen als een praktische handleiding voor aanbestedende diensten die zich meer willen richten op innovatiegericht aanbesteden. Zij zijn daarom een mooie toevoeging voor aanbesteders die zich willen inlezen op het onderwerp en zijn een bevestiging van de mogelijkheden die de wet- en regelgeving biedt op dit gebied. Wel heeft de Commissie een belangrijk element waar aanbesteders tegenaan lopen naar onze mening onvoldoende behandeld, namelijk: hoe zit het met de technische specificaties en de gunningscriteria die je als aanbesteder het beste kunt stellen? Wat zijn belangrijke lessen uit de verschillende voorbeelden die door heel Europe zijn opgehaald? Hoewel dit een gemiste kans lijkt, kan uit de praktijkvoorbeelden opgemaakt worden dat er veel mogelijk is op dit vlak.
