Deze maand is de gewijzigde Telecommunicatiewet in werking getreden. De nieuwe wet moet overstapdrempels voor consumenten en kleine ondernemingen verlagen en maakt het mogelijk voor de Autoriteit Consument en Markt (“ACM”) om toegang tot kabelnetwerken te reguleren. Voorheen waren aanbieders van telecommunicatiediensten zonder eigen netwerk afhankelijk van KPN en VodafoneZiggo voor het aanbieden van hun diensten. De nieuwe wet lijkt een stap in de goede richting om toegang tot de kabel beter te borgen. In deze blog gaan wij in op de achtergrond en inhoud van de nieuwe wet en plaatsen wij een paar kanttekeningen.
Achtergrond
Ten grondslag aan dit wetsvoorstel ligt de Europese Telecomcode. Deze Richtlijn uit 2018 schept een juridisch kader om de vrijheid van levering van elektronischecommunicatienetwerken en -diensten te waarborgen. De Telecomcode vervangt de Toegangsrichtlijn, de Machtigingsrichtlijn, de Kaderrichtlijn en de Universeledienstrichtlijn en geeft een algemeen regelgevend kader voor de telecommunicatiesector.
Eind 2019 heeft de Tweede Kamer een voorstel ingediend om de Telecommunicatiewet te wijzigen. Op 9 juni 2020 is het wetsvoorstel door de Eerste Kamer aangenomen. Dankzij de wetswijziging krijgt ACM de mogelijkheid om de toegang tot de telecommarkt te reguleren. Dit moet de concurrentie bevorderen en voor lagere prijzen zorgen.
De recentelijk aangenomen wetswijziging omvat slechts drie onderwerpen uit de Telecomcode:
- Toegangsregulering en replicatiebelemmeringen
- Verlagen van overstapdrempels
- Geografisch onderzoek naar het bereik van elektronische communicatienetwerken
Er is een afzonderlijk wetsvoorstel ingediend voor de drie genoemde onderwerpen omdat er al langer de wens bestond om maatregelen binnen deze gebieden te nemen. Verschillende moties van de Tweede Kamer zijn daartoe ingediend. Daarnaast zijn de drie onderwerpen relatief snel en eenvoudig te regelen. Voor de overige onderwerpen uit de Telecomcode werd een ander implementatiewetsvoorstel in procedure gebracht waarvan de voorbereiding meer tijd vergt. Het feit dat slechts een beperkt aantal onderwerpen met prioriteit wordt geïmplementeerd is overigens ook bekritiseerd; deze gang van zaken zou de consistentie in de regelgeving verstoren en het tempo van de integrale integratie onder druk zetten.
De wetsvoorstellen zijn op zich positief ontvangen door kleinere aanbieders zonder vast netwerk; zij zijn blij dat ACM aanvullende maatregelen kan nemen wanneer hun toegang wordt geweigerd. Ook ACM zelf lijkt tevreden te zijn met de nieuwe instrumenten die tot haar beschikking liggen. Eerdere pogingen van ACM om toegang voor alternatieve aanbieders af te dwingen strandden bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (“CBb”). Zie ook deze blog die wij schreven. Het CBb bepaalde namelijk dat niet vast was komen te staan dat KPN en VodafoneZiggo over aanmerkelijke marktmacht (“AMM”) beschikten, waardoor zij ook niet verplicht konden worden om hun netwerk open te stellen. Na de vernietiging van het Marktanalysebesluit Wholesale Fixed Access heeft VodafoneZiggo haar toegangsaanbod ingetrokken, terwijl nieuwkomers daar wel degelijk interesse in hadden. Staatssecretaris Keijzer van Economische Zaken en Klimaat (“de staatssecretaris”) berichtte na de uitspraak de Tweede Kamer over het belang om zo snel mogelijk mogelijkheden te creëren voor ACM om toch de toegang tot Nederlandse telecomnetwerken te reguleren. Dit is dan ook gebeurd.
Toegangsregulering bij replicatiebelemmeringen
Het eerste onderwerp dat de nieuwe wet regelt betreft de toegangsregulering in geval van ‘replicatiebelemmeringen’. In Nederland zijn alleen KPN en VodafoneZiggo eigenaar van een kabelnetwerk met landelijke dekking. Met name de aanleg van een aansluitnetwerk waarmee de eindgebruiker met het netwerk wordt verbonden, is erg kostbaar. Het aanleggen van een nieuw netwerk (‘replicatie’) is dan ook moeilijk en economisch niet efficiënt. Dit leidt ertoe dat aanbieders van telecommunicatiediensten zonder eigen netwerk afhankelijk zijn van KPN en VodafoneZiggo voor het aanbieden van hun diensten.
Dankzij de wetswijziging krijgt ACM een instrument om de toegang tot een kabelnetwerk te reguleren. Tot voorkort was toegangsregulering alleen mogelijk wanneer vaststond dat de eigenaar van een netwerk over AMM beschikt. Volgens het CBb beschikken VodafoneZiggo en KPN echter niet over AMM. De nieuwe wet biedt ACM nu de mogelijkheid om op redelijk verzoek verplichtingen op te leggen aan KPN en VodafoneZiggo om toegang te verlenen tot hun kabels en bijbehorende faciliteiten. ACM kan ook ambtshalve verplichtingen opleggen. Deze verplichtingen kunnen onder andere zien op de tarieven en voorwaarden die KPN en VodafoneZiggo kunnen opleggen aan partijen die toegang willen. Gedacht kan worden de verplichting om het plaatsen van apparatuur toe te staan. Om een verzoek als ‘redelijk’ te bestempelen, moet duidelijk zijn of de verzoeker de netwerkelementen daadwerkelijk nodig heeft om zelf diensten aan te kunnen bieden. Ook van belang is of de verzoeker al reële pogingen heeft gedaan om via onderhandelingen toegang op vrijwillige basis te krijgen. Daarna is het aan ACM om zich te informeren over alle relevante omstandigheden. Van belang is dat een toegangsverplichting proportioneel en noodzakelijk is. Dit zal van geval tot geval moeten worden bepaald. De toekomst zal uitwijzen hoe ACM deze normen concreet invult.
ACM heeft nog niet laten weten of zij overgaat tot toegangsregulering. De wetgever benadrukt dat ACM, indien zij over wil gaan tot toegangsregulering, in ieder geval rekening moet houden met het volgende:
- Er moet sprake zijn van economische inefficiëntie bij replicatie
- Toegangsregulering moet proportioneel zijn met het oog op de kosten van de aanbieder om toegang te verlenen en de kosten van de aanvrager om zelf het netwerk te repliceren. Daarbij zal ACM rekening moeten houden met toegang die nu al vrijwillig wordt verleend, en de voorwaarden waaronder deze toegang wordt verleend.
- Er moet een afweging worden gemaakt tussen het bevorderen van concurrentie en het stimuleren van investeringen in het netwerk. Verplichte toegang kan namelijk de prikkel om lange termijn investeringen in het netwerk te doen wegnemen.
In mei 2019 heeft de staatssecretaris ACM verzocht om een uitvoerbaarheidstoets uit te voeren ten aanzien van de wetswijziging. ACM heeft daarna aangegeven dat de wijziging uitvoerbaar is, maar heeft de staatssecretaris wel verzocht om in de nieuwe wet op te nemen dat er een hogere boete (van 10% in plaats van 1% van de jaaromzet) moet kunnen worden opgelegd aan bedrijven die weigeren om toegang te verlenen wanneer dit volgens ACM wel moet. Dit is inderdaad opgenomen in de wet.
Verlagen van overstapdrempels
Daarnaast moet de wetswijziging de drempels voor abonnees die willen overstappen naar een andere aanbieder wegnemen. Consumenten nemen steeds vaker een combinatie van internet, televisie en telefonie af. Dit zorgt voor voordelen, maar levert ook hogere overstapdrempels op. Op dit moment is, afgezien van de regels voor nummerbehoud en voor contractuele zaken, de mogelijkheid om eenvoudig over te stappen grotendeels gestoeld op zelfregulering. Ook wat betreft het verlagen van overstapdrempels werd ACM door de staatssecretaris gevraagd een uitvoerbaarheidstoets uit te voeren. Volgens ACM is de nieuwe wet uitvoerbaar, en benadrukt zij dat de huidige zelfregulering niet altijd tot het gewenste resultaat leidt. Consumenten geven regelmatig aan dat zij problemen ervaren bij het overstappen naar een andere telecomprovider. De wetswijziging moet het vertrouwen van de consument om over te stappen vergroten.
Op grond van de nieuwe wet moeten, wanneer een consument of kleine onderneming wil wisselen van internetprovider, de overdragende en de ontvangende aanbieder er samen voor zorgen dat de continuïteit van het internet zoveel mogelijk gewaarborgd blijft. Zo moet de ontvangende aanbieder bijvoorbeeld de overstappende consument aanbieden om het contract met zijn oude aanbieder op te zeggen.
Geografisch onderzoek naar het bereik van elektronische communicatienetwerken
Tot slot krijgt de Minister van Economische Zaken en Klimaat door de gewijzigde wet de bevoegdheid om inlichtingen te vorderen van aanbieders van elektronische communicatiediensten en -netwerken over het huidige en toekomstige bereik van hun vaste en mobiele netwerken. Met dit geografische onderzoek kan ACM bijvoorbeeld de mobiele netwerkdekking en de capaciteit van de netwerken per huishouden onderzoeken. Deze bepaling moet bijdragen aan het doel dat het kabinet heeft gesteld om te zorgen dat iedereen in Nederland in 2023 over breedband met 100 Mb/s kan beschikken. Deze doelstelling is opgenomen in het Actieplan Digitale Connectiviteit. Door geografisch onderzoek kan duidelijk worden wat de status is van de huidige snelheden.
In de toekomst zal moeten blijken op welke manier ACM haar handhavingspraktijk vormgeeft en met welke regulering zij komt. Ook is nog niet duidelijk hoe normen als proportionaliteit en noodzakelijkheid concreet worden ingevuld. Dit zal mede afhangen van de verzoeken die bij ACM binnenkomen. De nieuwe wet lijkt vooralsnog wel een stap in de goede richting voor kleine aanbieders zonder eigen netwerk om hun diensten aan te kunnen bieden.
