Consumenten moeten kunnen vertrouwen op de veiligheid van het voedsel dat hen wordt aangeboden. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven (waaronder producenten, verwerkers en distributeurs) zijn primair verantwoordelijk voor het garanderen van die veiligheid.
De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) is verantwoordelijk voor het toezicht op de voedselveiligheid en kan handhavend optreden bij overtredingen. De NVWA is een actieve toezichthouder en legde in 2021 ruim 6600 handhavingsmaatregelen op – gemiddeld 18 per dag – waaronder ruim 6000 boetes.
In deze blog schetsen wij de belangrijkste verplichtingen voor bedrijven m.b.t. voedselveiligheid, de handhavingsbevoegdheden van de NVWA en staan wij stil bij de zgn. product recalls.
Voedselveiligheid: de basics
Levensmiddelen omvatten alle stoffen en producten, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij door de mens worden geconsumeerd. Het kan hierbij gaan om een grondstof, hulpstof, additief, halffabricaat of eindproduct.
De belangrijkste regels voor voedselveiligheid volgen uit de Algemene Levensmiddelen Verordening uit 2002 (beter bekend onder de Engelse afkorting ‘GFL’, General Food Law). Daarnaast bestaan er diverse andere regelingen ter zake van voedselveiligheid (zowel op nationaal als Europees niveau), zoals m.b.t. de maximale residulimiet (MRL’s), biologische productie / voedings- en gezondheidsclaims en etikettering (bijv. inzake allergenen). Relevant zijn verder o.a. de Warenwet en het Warenwetbesluit bereiding en behandeling van levensmiddelen.
Bedrijven moeten ervoor zorgen dat de levensmiddelen in alle stadia van het proces (productie, verwerking en distributie) voldoen aan de toepasselijke voorschriften van de levensmiddelenwetgeving. Ook moeten zij controleren of deze voorschriften worden nageleefd. Als een levensmiddel onveilig is, mag het niet in de handel worden gebracht. Er is sprake van een ‘onveilig’ product als het: (a) schadelijk is voor de gezondheid of (b) ongeschikt is voor menselijke consumptie (art. 14, lid 2 GFL).
Voor de beoordeling of een levensmiddel onveilig is worden de volgende drie elementen in aanmerking genomen (art. 14, lid 3 GFL):
- de normale omstandigheden van het gebruik van het levensmiddel door de consument;
- de informatie die aan de consument wordt verstrekt (incl. informatie op het etiket);
- andere informatie die algemeen voor consumenten beschikbaar is betreffende het vermijden van specifieke nadelige gezondheidseffecten.
Voor de beoordeling of een levensmiddel schadelijk is voor de gezondheid wordt gekeken naar:
- de vermoedelijke effecten op korte en lange termijn voor de gezondheid van de consument;
- de mogelijke effecten op de gezondheid van diens nakomelingen;
- vermoedelijke cumulatieve toxische effecten; en
- indien het levensmiddel bestemd is voor een specifieke groep consumenten, de bijzondere fysieke gevoeligheden van deze specifieke groep (bijv. allergieën of intoleranties).
Voor de beoordeling of een levensmiddel ongeschikt is voor menselijke consumptie wordt bezien of een levensmiddel onaanvaardbaar is voor menselijke consumptie, gelet op het gebruik waarvoor het is bestemd, als gevolg van verontreiniging door vreemd materiaal of anderszins, of door verrotting, kwaliteitsverlies of bederf.
Traceerbaarheid
Een belangrijke bouwsteen van de GFL is de traceerbaarheid van levensmiddelen. Levensmiddelenbedrijven moeten een goed systeem voor traceerbaarheid hanteren zodat snel en nauwkeurig producten uit de handel kunnen worden genomen als er sprake is van een gevaar voor de volksgezondheid. Zij moeten kunnen nagaan wie hun levensmiddelen heeft geleverd (leveranciers) en aan welke bedrijven zij hun producten hebben geleverd (afnemers), en dienen daartoe hun producten adequaat te etiketteren of kenmerken. Voor levensmiddelen met dierlijke oorsprong vereist de NVWA dat bedrijven de traceerbaarheidsinformatie binnen 4 uur kunnen aanleveren.
Meldplicht voor bedrijven
Wanneer sprake is van een mogelijk risico op een onveilig levensmiddel dat in de handel is gebracht, moet dat (onverwijld) worden gemeld via de website van de NVWA (zgn. GFL-melding). Onder ‘in de handel brengen’ wordt verstaan: het voorhanden hebben van levensmiddelen met het oog op de verkoop, alsmede de eigenlijke verkoop, distributie en andere vormen van overdracht zelf. Een melding moet dus ook worden gedaan als het product nog niet de controle van het bedrijf heeft verlaten. De meldplicht rust bovendien op alle partijen in de keten die weten of behoren te weten dat een levensmiddel onveilig is: de partij die heeft ingevoerd, verwerkt, vervaardigd, of gedistribueerd. Aan elk bedrijf kan ook zelfstandig een sanctie worden opgelegd voor het niet (tijdig) melden.
Toezicht door de NVWA
Een van de voornaamste taken van de NVWA is het borgen van voedselveiligheid. De NVWA besteedt relatief veel aandacht aan het toezicht in de vleessector. Het gaat hierbij zowel om het welzijn van de dieren als om de hygiëne van de producten die uiteindelijk aan consumenten worden verkocht. Zo houdt de NVWA permanent toezicht bij slachthuizen in de pluimveesector en de roodvleessector. Ook het toezicht op allergeneninformatie is sinds enkele jaren een vast onderdeel van NVWA-inspecties bij horeca, ambacht en retail. In 2021 inspecteerde de NVWA ruim 5.000 bedrijven op naleving van de regels voor het verstrekken van allergeneninformatie; 63% van de gecontroleerde bedrijven voldeed niet aan de toepasselijke wetgeving.
Handhavingsbevoegdheden van de NVWA
De NVWA heeft verschillende handhavingsbevoegdheden. Deze vallen uiteen in sanctionerende en corrigerende interventies. Bij een sanctionerende interventie is het doel bestraffing, terwijl een corrigerende interventie – zoals de last onder dwangsom – beoogt om een onrechtmatige toestand te herstellen. In de praktijk kan een dergelijke corrigerende interventie echter grote financiële en/of reputationele gevolgen hebben en wel degelijk als bestraffend worden ervaren.
De handhavingsbevoegdheden van de NVWA zijn divers en bestaan onder andere uit:
- het opleggen van een bestuurlijke boete;
- Zo legde de NVWA in 2022 een boete op van €3.480.000 aan een levensmiddelenhandelaar die rijst verkocht die schadelijke stoffen bevatte;
- In 2020 legde de NVWA een boete op van €500.000 aan een versnijder van vlees, mede omdat deze onvolledige GFL-meldingen deed bij de NVWA, geen afdoende recall uitvoerde en het publiek niet waarschuwde n.a.v. een mogelijke Salmonellabesmetting in vlees afkomstig van een van zijn leveranciers;
- In 2019 legde de NVWA een boete op van €17.500 aan een slachthuis vanwege verontreinigde karkassen.
- het opleggen van een last onder dwangsom of last onder bestuursdwang:
- In 2022 legde de NVWA een last onder dwangsom op van €25.000 aan een producent van levensmiddelen vanwege de aanwezigheid van onbedoelde allergenen in chocoladepasta;
- In 2014 legde de NVWA een last onder bestuursdwang op teneinde een verkoper van rundvlees (waarin paardenvlees was aangetroffen) te dwingen de betrokken partijen vlees uit de handel te nemen.
- het stilleggen van productie;
- het intrekken of schorsen van vergunning of erkenning;
- het in beslag laten nemen of vernietigen van producten; en
- het opleggen van een vervoersverbod.
Een recall: de juiste afweging maken en snel handelen
Een andere belangrijke interventie door de NVWA is de zogeheten ‘recall’: het uit de handel nemen en zo nodig terughalen van producten door de producent, gecombineerd met het informeren van consumenten (art. 19, lid 1 GFL). De term recall wordt in de praktijk soms door elkaar gebruikt voor verschillende maatregelen, variërend van het ‘stil’ terugroepen van het product bij verkoopkanalen (d.w.z. voordat het aan consumenten is verkocht), het publiekelijk waarschuwen voor onveilige producten, tot het terughalen van een product bij de consument.
De recall is in juridische zin geen bevoegdheid van de NVWA, maar een verplichting van rechtswege die rust op de producent. De NVWA hoeft dus niet een besluit te nemen waarin een recall wordt ‘opgelegd’. Als de producent evenwel weigert om een recall uit te voeren, kan de NVWA een producent daartoe proberen te dwingen door het opleggen van een last onder dwangsom. Ook kan de NVWA achteraf een boete opleggen voor het niet (tijdig) uitvoeren van een recall, ter hoogte van 1% van de jaaromzet van de producent in geval van opzet (met een maximum van € 900.000 o.b.v. 2022).
Bedrijven moeten primair zelf beoordelen of zij van mening zijn of redenen hebben om aan te nemen dat een levensmiddel (mogelijk) onveilig is. In de praktijk kan deze beoordeling lastig zijn, met name met betrekking tot de vraag wat de aard en ernst van de schadelijkheid van het levensmiddel is. Ook kan het zijn dat de NVWA en de onderneming anders denken over de noodzaak van een recall. Bovendien zullen voor bedrijven ook andere factoren meewegen bij de vraag of een (publieke) recall een geschikt middel is, zoals:
- gevolgen voor afnemers en eindklanten;
- voedselverspilling;
- effect op merkreputatie;
- mogelijke schadeclaims van afnemer (en de afnemers daarvan).
Een recall moet ‘onmiddellijk’ in gang worden gezet. Bedrijven doen er dus goed aan om voorbereid te zijn op een mogelijke recall en, vooruitlopend daarop, procedures te hebben voor het geval zij signalen ontvangt over mogelijk onveilige levensmiddelen (bijv. klachten van consumenten). Laat een bedrijf na om tijdig een recall te organiseren, dan kan de NVWA (als gezegd) een last onder dwangsom opleggen. De door de NVWA op te leggen termijn moet ‘lang genoeg’ zijn om aan de last te kunnen voldoen, maar kan in de praktijk zeer kort zijn. De rechter oordeelde eerder dat een zogeheten begunstigingstermijn van vier uur onder omstandigheden 'niet onredelijk kort' was.
Vanuit reputatieoogpunt is van belang dat als een bedrijf nalaat om consumenten te informeren over de redenen voor het uit de handel nemen van een product, de NVWA dit zelf kan doen.
Voor alle informatie over een bedrijfsbezoek van de NVWA, zie invalnvwa.nl of bekijk de video briefing met praktische tips.
Volg Maverick Advocaten op LinkedIn
