Antidumpingonderzoeken zijn een belangrijk instrument van de Europese Commissie (“Commissie”) om de eerlijke concurrentie op de Europese interne markt te waarborgen. Wanneer er sprake is van dumping van bepaalde producten, kan de Commissie antidumpingheffingen opleggen op de invoer van deze producten. Er is sprake van dumping wanneer producten tegen kunstmatig lage prijzen naar Europa worden geëxporteerd. Dit is schadelijk voor de Europese industrie, aangezien deze daardoor niet op een eerlijke manier kan concurreren met niet-Europese industrieën.
Antidumpingonderzoeken zijn hot. (Economische) spanningen tussen de EU en andere handelsblokken lopen op en eind 2023 waren er in de EU maar liefst 120 definitieve antidumpingheffingen van kracht. Het aantal nieuwe onderzoeken dat in 2023 door de Commissie werd gestart, is verdubbeld ten opzichte van 2022. Het leeuwendeel van de onderzoeken richt zich op import uit China, op grote afstand gevolgd door o.a. Rusland, Korea, Indonesië en Thailand, maar ook op bijvoorbeeld Turkije en de Verenigde Staten.
Een onderzoek kan in beginsel op ieder product zien, van relatief simpele (landbouw)grondstoffen tot complexe hoogtechnologische producten. De Commissie kondigde recentelijk bijvoorbeeld hoge importheffingen aan op elektrische auto’s die vanuit China naar Europa worden geëxporteerd. Er werden voorlopige individuele extra heffingen (bovenop het bestaande tarief) vastgesteld voor de invoer van elektrische voertuigen van een drietal Chinese producenten (BYD 17.4%, Geely 19.9% en SAIC 37.6%). Voor andere Chinese producenten die aan het onderzoek hebben meegewerkt, geldt een heffing van 20,8%. Voor Chinese producenten die niet meewerkten, geldt een heffing van 37,6%. In reactie op deze Europese importheffingen kondigde de Chinese overheid aan een onderzoek te starten naar mogelijke dumping van varkensvlees vanuit de EU.
In deze blog bespreken wij vijf veelgestelde vragen over antidumpingonderzoeken door de Commissie.
- Wat is een antidumpingonderzoek?
Een antidumpingonderzoek heeft in de eerste plaats tot doel om vast te stellen of er sprake is van dumping. De regels omtrent deze onderzoeken zijn vastgelegd in Verordening (EU) 2016/1036 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Unie. De Commissie spreekt doorgaans over de ‘Basic Regulation’. Dit kan resulteren in de oplegging van heffingen wanneer blijkt dat er dumping plaatsvindt, dat daardoor schade wordt veroorzaakt, en dit in het belang van de Unie is.
Dumping wordt aangenomen indien de prijs van een product bij uitvoer naar de Unie (de ‘export price’) lager is dan een vergelijkbare prijs die in het kader van normale handelstransacties op de binnenlandse markt van de uitvoerende producent is vastgesteld (de ‘normal value’). De Commissie neemt in veel gevallen evenwel aan dat in China sprake is van een verstoring op de thuismarkt, waardoor het gebruiken van de binnenlandse prijzen en kosten in dat land geen accuraat beeld geeft. In dat geval wordt de normale waarde berekend aan de hand van productie- en verkoopkosten in een passend representatief land.
Als er sprake is van dumping die schadelijk is voor de Europese industrie, kan de Commissie maatregelen opleggen om dit te remediëren. Daarbij moet de Commissie aantonen dat bedrijven in de EU die hetzelfde product produceren aanmerkelijke schade hebben geleden, én dat de antidumpingmaatregel niet tegen het belang van de EU in mag gaan. Een antidumpingmaatregel mag niet meer schade toebrengen aan de economie van de EU als geheel dan het de Europese industrie die onder de invoer lijdt, verlichting biedt.
- Wat is het tijdspad van een antidumpingonderzoek?
De antidumpingprocedure wordt doorgaans gestart door de Commissie na een klacht vanuit de Europese industrie, maar kan ook op eigen initiatief worden geïnitieerd. Een klacht moet voldoende bewijsmateriaal bevatten ten aanzien van dumping, schade en het vermeende oorzakelijke verband daartussen. Bij een onderzoek is daarnaast vereist dat de klacht actief wordt gesteund door de producenten in de EU wiens gezamenlijke productie meer dan 50% bedraagt van de totale productie van het soortgelijke product in de EU. De Commissie is verplicht een antidumpingonderzoek te starten als zij een geldige klacht ontvangt met voldoende bewijsmateriaal waaruit blijkt dat een product op de Europese markt wordt gedumpt en dat deze dumping schade toebrengt aan de Europese industrie.
Bij voldoende bewijsmateriaal opent de Commissie binnen 45 dagen na het indienen van de klacht een antidumpingonderzoek. Belanghebbenden die opmerkingen over de klacht wensen te maken, dienen dit in de regel binnen 30 dagen na de start van het onderzoek te doen. De Commissie stelt vragenlijsten ter beschikking waarin exporteurs uit de betrokken landen, producenten in de EU en importeurs en gebruikers in de EU informatie kunnen verstrekken. Deze deadlines zijn strikt en het is cruciaal dat een belanghebbende zo snel mogelijk in actie komt indien deze zich wil mengen in het onderzoek, te meer omdat het verzamelen van de relevante feiten uit de business en het opstellen van een reactie tijdrovend kan zijn.
Binnen zeven maanden na de opening van het onderzoek publiceert de Commissie haar voorlopige bevindingen. De Commissie kan op dat moment besluiten om voorlopige antidumpingmaatregelen in te stellen (in de vorm van antidumpingheffingen) of het onderzoek te beëindigen (indien er onvoldoende aanwijzingen bestaan dat er sprake is van dumping). Daarbij krijgen belanghebbenden de mogelijkheid om te reageren op de voorlopige bevindingen. Vervolgens stelt de Commissie haar definitieve bevindingen vast, waar belanghebbenden ook weer op kunnen reageren. Ook kunnen in deze laatste fase van het onderzoek door de onderzochte exporteurs remedies worden aangeboden. Het antidumpingonderzoek eindigt met de publicatie van definitieve antidumpingmaatregelen.
Een antidumpingonderzoek moet, ongeacht of al dan niet definitieve maatregelen worden vastgesteld, normaal gesproken binnen een jaar en in geen geval later dan 14 maanden na de opening van het onderzoek worden beëindigd. Daarmee kenmerken antidumpingonderzoeken zich door een relatief kort maar intensief proces. De Commissie beschikt over een ruime discretionaire bevoegdheid tijdens het uitvoeren van antidumpingonderzoeken. Deze ruime bevoegdheid vloeit voort uit de complexiteit van de economische en politieke situaties die de Commissie moet onderzoeken.
- Welke maatregelen kan de Commissie nemen in het kader van een antidumpingonderzoek?
Er zijn vier mogelijke definitieve uitkomsten van een antidumpingonderzoek door de Commissie:
- de klacht wordt ingetrokken, waardoor de procedure kan worden beëindigd (tenzij dit niet in het belang van de EU is);
- de Commissie besluit dat antidumpingheffingen onnodig zijn. In dat geval wordt het onderzoek of de procedure beëindigd;
- de Commissie stelt vast dat de schade als te verwaarlozen kan worden beschouwd, in welk geval de Commissie moet concluderen dat antidumpingheffingen niet noodzakelijk zijn; of
- de Commissie stelt een definitieve antidumpingheffing in.
Onderzoek heeft in het verleden aangetoond dat in 74% van de gevallen een onderzoek resulteert in de oplegging van maatregelen. Een eventuele antidumpingheffing mag niet hoger zijn dan de vastgestelde dumpingmarge. De uiteindelijke heffing kan zowel een absoluut bedrag per eenheid zijn (bijvoorbeeld per ton), als een percentage dat bovenop de exportprijs komt. Het gaat hierbij om heffingen, niet om punitieve sancties (zoals een bestuurlijke boete in het mededingingsrecht).
De hoogte van de opgelegde heffing hangt af van de ernst van de dumping, de mate van schade die wordt toegebracht aan de Europese industrie en van het belang van de ingevoerde producten voor de EU als zodanig. De uiteindelijk opgelegde heffing varieert zodoende sterk per onderzoek. Ook geldt dat de hoogte van de uiteindelijk opgelegde heffing kan verschillen per exporteur. Dat komt omdat de dumpingmarge per exporteur kan verschillen. Ook speelt de mate van coöperatie door de betreffende exporteur hier een rol in (zie vraag 4, hierna).
Voorlopige heffingen kunnen voor zes maanden worden ingesteld en met nog eens drie maanden worden verlengd, of ze kunnen direct voor negen maanden worden ingesteld. Een definitieve maatregel blijft net zolang van kracht als nodig is om de schadeveroorzakende dumping tegen te gaan. Wel vervalt een definitieve maatregel in beginsel na vijf jaar, tenzij uit een nieuw onderzoek blijkt dat het vervallen van de maatregel waarschijnlijk tot voortzetting of herhaling van dumping en schade zal leiden. Besluiten van de Commissie tot het instellen van antidumpingmaatregelen kunnen worden aangevochten bij het Hof van Justitie van de Europese Unie.
- Welke rol spelen bedrijven bij een antidumpingonderzoek?
In een antidumpingonderzoek worden doorgaans de volgende groepen ondernemingen onderscheiden: Europese producenten, niet-Europese bedrijven die naar de EU exporteren, Europese importeurs en Europese eindgebruikers van zowel geïmporteerde als in de EU geproduceerde goederen. Voor bedrijven uit elk van deze groepen geldt dat een antidumpingonderzoek potentieel verstrekkende gevolgen kan hebben, maar hun rol sterk verschilt.
Europese producenten kunnen een klacht indienen wanneer zij menen dat sprake is van dumping door niet-Europese producenten die naar de EU exporteren. Van belang daarbij is dat er in de Europese industrie voldoende draagvlak bestaat voor een dergelijke klacht. De Europese industrie dient vervolgens voldoende bewijsmateriaal aan te leveren om aan te tonen dat er aanwijzingen zijn voor dumping.
Niet-Europese bedrijven die goederen naar de EU exporteren kunnen worden getroffen doordat hun producten onderworpen worden aan importmaatregelen (heffingen). Voor hen geldt dat het cruciaal is om tijdens het onderzoek mee te werken en tijdig correcte informatie aan te leveren. Heffingen kunnen namelijk verschillen per exporteur. Indien een exporteur meewerkt tijdens het onderzoek door de Commissie, kan dit leiden tot een lagere of zelfs geen heffing. Zo werd in een onderzoek naar ijzeren bevestigingsmiddelen voor exporteurs die meewerkten aan het onderzoek een veel lagere heffing vastgesteld dan voor exporteurs die niet meewerkten. In een onderzoek naar kaarsen werd aan een aantal meewerkende exporteurs zelfs helemaal geen heffing opgelegd, terwijl exporteurs die niet meewerkten wel een heffing werd opgelegd.
Ook onafhankelijke importeurs gevestigd in de EU worden doorgaans aangemerkt als belanghebbende in een antidumpingonderzoek. Zij kunnen zich uitlaten over bijvoorbeeld de product scope van het onderzoek, de (on)beschikbaarheid van alternatieve bevoorradingsbronnen en de gevolgen van importheffingen voor afnemers. In verschillende zaken heeft de Commissie het ontbreken van een reactie van importeurs opgevat als een teken dat antidumpingmaatregelen niet tegen het belang van importeurs zouden zijn. Zo concludeerde de Commissie in een onderzoek naar bepaalde glasvezelstoffen dat er geen redenen waren om geen maatregelen in te stellen, aangezien slechts één kleine onafhankelijke importeur meewerkte met het onderzoek. In een onderzoek naar de import van vetzuur nam de Commissie aan dat importeurs niet van mening zouden zijn dat antidumpingheffingen gevolgen zouden hebben voor hun activiteiten, omdat zij niet meewerkten aan het onderzoek.
Tot slot kunnen ook eindgebruikers van geïmporteerde producten – zoals consumentenorganisaties –worden aangemerkt als een belanghebbende in het antidumpingonderzoek. Zij zullen in de praktijk met name een bijdrage kunnen leveren ter zake van de vraag of het opleggen van heffingen in het belang van de Unie is. Een voorbeeld is de Farmed Atlantic salmon-zaak, waarin onder andere de BEUC (het Europees Bureau van consumentenverenigingen) zich met succes verzette tegen heffingen.
Antidumpingonderzoeken kunnen als vrij intensief worden ervaren door bedrijven. De tijdslijnen om te reageren op bijvoorbeeld de vragenlijst van de Commissie of documenten van andere belanghebbenden in het onderzoek, zijn relatief kort. Het onderzoek naar mogelijke dumping kent een groot kwantitatief element en het verzamelen en interpreteren van de benodigde informatie kan behoorlijk tijdrovend zijn. De aangeleverde informatie moet correct zijn en worden ondersteund door zowel interne als externe bronnen om het maximale resultaat te hebben.
- Wat zijn voorbeelden van antidumpingonderzoeken?
Eind 2023 waren er in de EU 120 definitieve antidumpingmaatregelen van kracht. Momenteel lopen er 65 antidumping- (en antisubsidie)onderzoeken in diverse sectoren. In een groot aantal gevallen betreft het onderwerp van een antidumpingonderzoek grondstoffen of halffabricaten. Zo lopen er op dit moment 16 onderzoeken naar diverse chemische producten en 12 onderzoeken naar verschillende producten uit de staal- en metaalindustrie. China is met afstand het land waar de meeste antidumpingonderzoeken zich op richten. Zo zijn er momenteel van de 65 lopende onderzoeken slechts 13 onderzoeken waarbij China niet betrokken is als (een van de) exporterend(e) land(en).
Een voorbeeld van een antidumpingonderzoek waarbij China niet het onderzochte land betrof, was het antidumpingonderzoek naar de export van platte staalproducten vanuit Brazilië, Iran, Rusland en Oekraïne. Dit onderzoek werd gestart in 2016. Uiteindelijk werden er in 2017 definitieve heffingen op deze staalproducten ingesteld. Uiteindelijk stelde de Commissie definitieve heffingen in variërend van EUR 17,5 per ton tot EUR 96,5 per ton (afhankelijk van de exporteur in kwestie). In 2023 werd een onderzoek naar de verlenging van de Oekraïense maatregel beëindigd en daarmee ook de heffingen. De reden was dat de impact van deze staalimport niet langer schadelijk zou zijn voor Europese industrie, gegeven de staat van de Oekraïense staalindustrie. Wel besloot de Commissie dat de heffingen van kracht blijven voor de andere landen (Brazilië, Iran, Rusland) die onder de oorspronkelijke maatregel vielen.
Een voor de Nederlandse industrie relevant onderzoek is dat naar de export van Chinese elektrische fietsen naar de EU. De Commissie begon in 2017 een onderzoek. Uit dit onderzoek bleek dat er sprake was van dumping van Chinese elektrische fietsen op de Europese markt, resulterend in definitieve heffingen die in 2019 werden ingesteld, variërend van 10,3% tot 70,1% (afhankelijk van de exporteur in kwestie). Momenteel onderzoekt de Commissie of de maatregel verlengd moet worden.
Maverick Advocaten is gespecialiseerd in economische ordening en ervaren in het begeleiden van bedrijven bij een antidumpingonderzoek. Wilt u weten hoe een antidumpingonderzoek in de praktijk verloopt of heeft u vragen over welke rol uw onderneming kan spelen bij een dergelijk onderzoek, neem dan vrijblijvend contact op met Cyriel Ruers of Bas van Os.
Volg Maverick Advocaten op LinkedIn
