Consumenten zijn in Nederland verplicht om ieder jaar een basiszorgverzekering af te sluiten. Dit is een kostbaar product en de polis is niet tussentijds opzegbaar. Het spreekt voor zich dat duidelijk moet zijn voor consumenten welke verschillende (zorgverzekerings)polissen er zijn en hoe deze zich van elkaar onderscheiden. Zorgverzekeraars zijn dan ook verplicht om hun polisaanbod duidelijk en tijdig in kaart te brengen. Aan zorgpolissen is geen gebrek. Nederland kent op dit moment tien zorgverzekeraars (concerns) die bestuurder zijn voor één of meerdere labels, verzekeraars en/of volmachten. Van alle consumenten in Nederland die in 2023 een zorgverzekering hebben, is 84% verzekerd bij één van deze vier grote zorgverzekeraars (Zilveren Kruis (Achmea), CZ, VGZ en Menzis). Tegelijk zijn er in 2023 in Nederland maar liefst 59 basiszorgverzekeringspolissen af te sluiten die door 20 zorgverzekeraars (van 10 concerns) worden aangeboden. Voor elk van deze basiszorgverzekeringen geldt dat consumenten uit talloze opties en aanvullingen kunnen kiezen.
Een teveel aan keuze kan negatief uitpakken. Dat geldt zeker als er sprake is van een schijnkeuze. Schijnkeuze maakt het moeilijk om een zorgpolis te kiezen, waardoor consumenten minder snel zullen overstappen naar een andere zorgverzekering. Dit leidt ertoe dat consumenten niet altijd de voor hun passende zorg(polis) krijgen, zo stelt de Nederlandse Zorgautoriteit (“NZa”). Bovendien heeft schijnkeuze volgens de Consumentenbond een negatieve invloed op de concurrentie tussen zorgverzekeraars. In een goed werkende, transparante en concurrerende markt wordt immers de zorgverzekeraar met het beste aanbod beloond. Door schijnkeuze raakt het beste aanbod ondergesneeuwd. Het feit dat zorgverzekeraars minder of suboptimale concurrentiedruk ervaren, zorgt er bovendien voor dat zorgverzekeraars minder geneigd zijn een scherpe premie neer te zetten en betere polissen te ontwikkelen, aldus de Autoriteit Consument & Markt (“ACM”).
Reeds in 2015 meldde de Consumentenbond dat consumenten uit meer dan 1.400 (veelal identieke) zorgpoliscombinaties konden kiezen. Dit zorgpolisaanbod blijft toenemen, zonder dat daarmee de effectieve keuze van consumenten toeneemt. Veel polissen van zorgverzekeraars lijken namelijk (erg) op elkaar en sommige polissen zijn zelfs nagenoeg gelijk. Dit woud van polissen en de bijbehorende schijnkeuze wordt al jaren de polisjungle genoemd. De NZa, de ACM en Consumentenbond signaleren al vele jaren dat de polisjungle een probleem is (zie onze eerdere blogs hier, hier, hier, hier, hier, hier en hier). Tegelijk weten noch de NZa, noch de ACM de polisjungle uit te bannen. Sterker nog de polisjungle groeit zelfs, aldus de NZa.
In deze blog gaan wij in op de nieuwe NZa regels om de polisjungle in te dammen. Daarbij lichten wij toe waarom die regels voorzienbaar ontoereikend zijn. De aanpak van de NZa en de ACM van de polisjungle, of beter gezegd het gemis daaraan, wordt vervolgens in de context geplaatst. Wij laten zien waarom dit past in een patroon van de afgelopen vijftien jaar waarbij de NZa en ACM zorgverzekeraars met fluwelen handschoenen benaderen en een doorlopende ‘regulatory holiday’ gunnen.
Veel aandacht voor de polisjungle, handhaving laat te wensen over
Consumentenbond
Consumenten kunnen, zo signaleerde de Consumentenbond, door de bomen het bos niet meer zien bij de keuze voor een zorgpolis. De Consumentenbond startte daarom de Actie Polisjungle. Daarbij wordt aandacht gevraagd voor deze problematiek. Door de jaren heen meldt de Consumentenbond vaak dat de polisjungle nog steeds niet opgelost is, zie hier, hier, hier, hier, hier, hier, hier en hier. In 2017 komt de Consumentenbond met de term kloonpolissen. Dat zijn zorgpolissen die vrijwel identiek aan elkaar zijn en daardoor verwarrend zijn voor consumenten. Volgens de Consumentenbond moeten deze polissen geschrapt worden. De oproep van de Consumentenbond over dit probleem werd gehoord door de ACM en de NZa.
ACM
De ACM rapporteerde in 2018: “Zo’n 9,8 miljoen premiebetalers hebben een basispolis waarvoor een goedkoper, (bijna) gelijk alternatief bestaat. Dat komt doordat het voor consumenten lastig is om basispolissen te vergelijken en het veel moeite kost om een keuze te maken.” Verder meldde de ACM in 2018 dat de vergelijking tussen polissen moeizaam is voor consumenten doordat het aanbod erg groot is en er sprake is van schijnverschillen (kloonpolissen). De ACM is van oordeel dat de zorgverzekeraars en beleidsmakers dit makkelijker moeten maken. Niettemin slaagde de ACM er niet in een concrete oplossing te (laten) bewerkstelligen. De polisjungle groeide immers ongestoord verder. Dat ACM dit jaren laat voortduren is bepaald opvallend. Temeer nu de ACM buiten de zorg steevast kordaat optreedt tegen misleiding van en/of schijnkeuze voor consumenten. Een voorbeeld daarvan is het toezicht op misleidende duurzaamheidsclaims en duurzaamheidskeurmerken (zie ook hier). De ACM legt voor schendingen van de regels die gelden bij verkoop aan consumenten van niet-verplichte producten of diensten bovendien al jaren (hoge) boetes op, zoals bij energiecontracten, huurbemiddeling, fietsen, telefoonabonnementen, keukens en spam. Juist bij de basiszorgverzekering wat jaarlijks een verplicht en kostbaar niet tussentijds opzegbaar product is, zou adequaat optreden van de ACM verwacht mogen worden. Niet in de laatste plaats omdat de zorgpremie ieder jaar stijgt en in de toekomst zal blijven stijgen. Daarmee neemt het (financieel) belang van effectief toezicht en voorkomen van schijnkeuze alleen maar toe.
NZa
In een rapport uit 2017 van de ACM en NZa over de polisjungle wordt reeds vastgesteld dat de NZa bestaande regels ten aanzien van de zorgpolissen nog niet heeft gehandhaafd en wordt geopperd dat de NZa reeds bestaande regels (strenger) kan handhaven (zie p. 41 e.v.). De NZa laat dat na. Tegelijk meldt de NZa nadien geregeld een stijging van het aantal zorgpolissen, zie hier en hier. Ook de NZa erkent meermaals schijnkeuze bij zorgpolissen voor consumenten onwenselijk is, maar liet zij na handhavend op te treden. Wel deed de NZa jarenlang tevergeefs een (vrijblijvende) oproep aan zorgverzekeraars om het aanbod transparanter te maken, zorgpolissen met (te) weinig verschillen te verminderen en alleen polissen te introduceren die inhoudelijk iets toevoegen. Ondanks deze oproepen is in 2022 volgens de NZa het aantal polissen opnieuw toegenomen. Oproepen aan zorgverzekeraars volstaan dus niet volstaat om de polisjungle effectief te bestrijden. In april 2023 meldde de NZa wederom dat consumenten moeite hebben met het maken van een geïnformeerde keuze voor een zorgverzekering onder andere door polissen die erg op elkaar lijken. In dit bericht laat de NZa ook weten dat zij verwacht dat zorgverzekeraars kloonpolissen volgend jaar bij elkaar in één overzicht publiceren.
NZa Regeling informatieverstrekking zorgverzekeraars: weer een gemiste kans
In juni 2023 publiceerde de NZa een nieuwe versie van de Regeling informatieverstrekking ziektekostenverzekeraars aan consumenten (de “nieuwe Regeling”). In de nieuwe Regeling, die op 1 november 2023 in werking treedt, zijn de regels omtrent informatievoorziening over zorgpolissen aangescherpt. Zorgverzekeraars zijn verplicht bij hun polisaanbod een overzicht te plaatsen van “gelijke” of “op elkaar lijkende polissen”. Volgens de NZa lijken polissen op elkaar als er een beperkt verschil is in het gecontracteerde aanbod en/of maar weinig verschil in de hoogte van de vergoeding voor niet gecontracteerde zorg. Deze gelijke of op elkaar lijkende polissen moeten door zorgverzekeraars samen in één overzicht vermeld worden. Daarbij gelden de volgende voorwaarden:
- Het overzicht moet geplaatst worden op alle relevante communicatiekanalen van de zorgverzekeraar;
- Het overzicht moet op een direct zichtbare plek gepubliceerd worden waar ook het aanbod van de polissen en de premies van de zorgverzekeraars te vinden zijn.
In de nieuwe Regeling wordt evenwel met geen woord gerept over het verminderen van, laat staan een verbod op sterk op elkaar lijkende polissen. Dit hoewel de NZa het probleem wederom erkent in de nieuwe Regeling: “In de praktijk zien wij dat polissen soms maar heel weinig van elkaar verschillen, terwijl dat voor de consument niet duidelijk is. Het gevaar hiervan is dat consumenten op onjuiste gronden een polis kiezen, terwijl er een voor hen betere keuze beschikbaar is bij dezelfde verzekeraars of concern”.
Waarom zijn de regels die de NZa stelt ontoereikend? Wij noemen hierna een aantal voorbeelden:
- De publicatie van een overzicht van de beschikbare (identieke) polissen zorgt op zichzelf niet voor een vermindering van het aantal (kloon- of tweeling-)zorgpolissen. Om te zorgen dat consumenten eenvoudig een weloverwogen keuze kunnen maken (en zorgverzekeraars effectiever met elkaar concurreren), is een verbod op kloonpolissen noodzakelijk. Dat sluit ook aan bij het signaal dat de Consumentenbond geeft zie bijvoorbeeld hier, hier en hier. Het plaatsen van een bordje “u bent in de jungle” maakt nog niet dat de consument er meteen uitkomt: de verplichting is dus primair symptoom- in plaats van bronbestrijding.
- De effectiviteit van de nieuwe Regeling in de bestrijding van de polisjungle is bovendien voorzienbaar beperkt. Dit nu een grote hoeveelheid consumenten hun zorgverzekering doorgaans via (prijs)vergelijkers zoals Independer, Zorgkiezer of Pricewise afsluiten. Uit onderzoek van de ACM blijkt dat zowel in 2022 als in 2023 circa 34% van de consumenten hun zorgverzekering via een prijsvergelijker hebben afgesloten. Bovendien maakten in 2023 circa 58% van de consumenten gebruik van een prijsvergelijker bij het oriënteren op een nieuwe zorgverzekering. De nieuwe Regeling is niet van toepassing op prijsvergelijkers. Nu de nieuwe Regeling niet verplicht tot het afschaffen van kloon- of tweelingzorgpolissen, zal het aantal bomen in de polisjungle niet afnemen, ook niet op de prijsvergelijkingswebsites. Kortom, een groot deel van de consumenten niet zal profiteren van de nieuwe NZa regels.
- Daarnaast roept de nieuwe Regeling de vraag op of het wenselijk is om zorgverzekeraars zelf te laten beoordelen of hun polissen op elkaar lijken. De slager moet daarbij zijn eigen vlees gaan keuren. Juist deze slagers bleken eerder niet bereid gehoor te geven aan herhaalde oproepen van de NZa om kloon- of tweelingzorgpolissen niet langer aan te bieden.
Gelet op het voorgaande lijkt de nieuwe Regeling vooral een gemiste kans om de polisjungle eindelijk effectief te bestrijden. Staat deze aanpak op zich? Wij menen van niet.
Regulatory holiday voor zorgverzekeraars duurt voort
Dat de NZa en ACM niet of nauwelijks handhavend optreden tegen zorgverzekeraars is geen nieuwe ontwikkeling. Er is een objectief meetbaar patroon te ontwaren (zie onze eerdere blogs hier en hier). De NZa en ACM constateerden in het verleden diverse problemen op de zorgverzekeringsmarkt maar laten na op adequate wijze handhavend op te treden. In plaats van effectief toezicht te houden op de zorgverzekeraars, richten de NZa en ACM hun pijlen op zorgaanbieders (zie hier en hier). Hieronder volgen een aantal voorbeelden van dit patroon:
- De NZa herzag de Regeling informatieverstrekking ziektekostenverzekeraars aan consumenten 2019 (“Regeling 2019”). Daarvoor in de plaats kwam de NZa Regeling informatieverstrekking ziektekostenverzekeraars aan consumenten 2022 (de “Regeling 2022”). De Regeling 2019 vermeldde als doel te waarborgen dat zorgverzekeraars op zodanige wijze informatie verstrekken over de eigenschappen van aangeboden producten en diensten: “dat deze informatie bruikbaar is en de consumenten hun keuze daarop kunnen baseren”. In plaats van op basis van de Regeling 2019 concrete stappen te nemen om de polisjungle aan te pakken of meer concrete regels te stellen, koos de NZa een andere aanpak. Met de komst van de Regeling 2022 werden de dwingende regels voor informatievoorziening door zorgverzekeraars juist minder concreet gemaakt en koos de NZa voor de inzet van open normen, zie deze blog. Parallel daaraan vroeg de NZa de zorgverzekeraars (wederom) tevergeefs het aantal (kloon- of tweeling-)zorgpolissen te verminderen.
- De handhaving van de NZa Regeling transparantie zorginkoopproces Zvw (“Regeling zorginkoop”), is een ander voorbeeld. De praktijk wijst uit dat zorgverzekeraars jaar in jaar uit deze korte en eenvoudige set dwingende NZa zorginkoopregels niet opvolgen, zie hier, hier en hier. Daarbij valt op dat het opleggen van boetes aan zorgverzekeraars door de NZa opvallend vaak (zeer) langdurig wordt uitgesteld. Als er al een sanctie volgt op een door de NZa geconstateerde overtreding, wordt eerst lang met waarschuwingen gewerkt. Zo werden VGZ (meermaals), Menzis, DSW (in 2021 opnieuw), Zorg en Zekerheid en EUCARE gewaarschuwd. Sporadisch heeft de NZa ook (lage) fors gematigde boetes opgelegd, zoals aan VGZ (in 2021 opnieuw) en De Friesland Zorgverzekeraar. Lees hier en hier meer daarover. De lage boetes weerhielden zorgverzekeraars er niet van ook in 2022/23 de fout in te gaan, zie hier. De ontoereikende handhaving maakt dat zorgverzekeraars hun gedrag niet aanpassen, zie ook hier. Inmiddels weigert de NZa op www.nza.nl aandacht te schenken aan waarschuwingen die de NZa aan Zilveren Kruis en Zorg en Zekerheid gaf voor schendingen van de Regeling zorginkoop. Deze werkwijze maakt dat van effectieve naleving van dwingende zorginkoopregels door zorgverzekeraars al jaren geen sprake is en de schendingen zich blijven herhalen.
- Het gemis aan NZa handhaving laat zich ook voelen bij de zorg(inkoop)plicht van zorgverzekeraars. Op 2 maart 2023 meldde de NZa dat boetes geen oplossing zouden zijn bij haar toezicht op de naleving van de zorg(inkoop)plicht. Eerder wuifde de NZa kritiek van onze hand over het gemis aan NZa handhaving van de zorg(inkoop)plicht weg. Die kritiek staat niet op zich. Lees hier en hier daarover meer. Bovendien is het beeld dat de NZa schetst niet juist. De NZa is immers bevoegd met een aanwijzing, last onder dwangsom en bestuursdwang op te treden. En een verbeurde dwangsom heeft financieel hetzelfde effect als een boete én brengt vaak zaken in beweging. Wat daar van zij, de NZa laat ook bij de handhaving van de zorgplicht die op alle zorgverzekeraars rust haar instrumentarium al jaren onbenut. En dat terwijl de wachtlijsten in onder andere de ggz oplopen met alle maatschappelijke gevolgen van dien, zie ook hier. In augustus 2023 rapporteerde ESB dat indien de GGZ-wachttijd gereduceerd kan worden met één maand, dit meer dan driehonderd miljoen Euro per jaar oplevert.
- Ook als het gaat om de aanmerkelijke marktmacht (“AMM”) van zorginkopers wordt de ontoereikende handhaving van de NZa en ACM zichtbaar. AMM betekent dat een zorgkantoor of zorgverzekeraar zich in belangrijke mate onafhankelijk van concurrenten en/of de wens van consumenten kan gedragen. De NZa heeft de bevoegdheid om aan een zorgkantoor of zorgverzekeraar of met een AMM-positie (met spoed) bepaalde verplichtingen op te leggen als de verplichting om transparantie te betrachten bij de zorginkoop of het polisaanbod. Dat een zorgkantoor over AMM beschikt, mag geen verbazing wekken. Tegelijk geldt dat zorgverzekeraars in hun kernwerkgebied ten opzichte van bepaalde eerstelijnszorgaanbieders over AMM beschikken. Ofschoon al jaren geregeld geklaagd wordt over misbruik van inkoopmacht door zorginkopers wijst de ACM in dat geval naar de NZa, die daar haar AMM-instrument niet voor aanwendt. De NZa heeft tot op heden enkel aan zorgaanbieders AMM-maatregelen opgelegd, zie ook hier en hier. Zorgkantoren en zorgverzekeraars hebben tot heden weinig te vrezen van het AMM-instrument van de NZa.
Kortom, de NZa en ACM leggen bij de polisjungle een vergelijkbare houding aan de dag als bij de handhaving van de Regeling zorginkoop, de zorg(inkoop)plicht en het toezicht op misbruik van inkoopmacht van zorginkopers. De zorginkopers worden niet of hooguit met fluwelen handschoenen benaderd. De NZa en ACM zijn evenwel al jaren bevoegd en in staat (al dan niet samen) de polisjungle op korte termijn uit te bannen, zie hier. Dat is niet alleen voor de consumenten, die (jaarlijks) te veel betalen voor een zorgpolis, een probleem. Het raakt ook de geloofwaardigheid van de NZa en de ACM. De gereguleerde marktwerking in de zorg valt of staat met toezichthouders die bereid zijn op te treden tegen marktverstoringen. Dit geldt bij uitstek voor de schijnkeuze die bij de polisjungle speelt. Het effectief aanpakken van de polisjungle blijft cruciaal om consumenten een weloverwogen keuze te laten maken en de effectieve concurrentie tussen zorgverzekeraars te vergroten.
Voor meer informatie, raadpleeg www.zorgcontractering.com
Volg Maverick Advocaten op LinkedIn
